Arkivering i kommunene i tråd med Noark-standarden

Riksarkivaren er overordnet arkivfaglig myndighet i Norge, og myndigheten er hjemlet i arkivloven med forskrifter. Til ansvarsområdene ligger bl.a. å føre tilsyn med arkivarbeidet i staten, fylkeskommunene og kommunene[1], godkjenne Noark-system[2] og fatte vedtak om hvorvidt arkivmateriale skal bevares eller om det kan kasseres.

 

Et offentlig organ kan ikke slette, makulere eller kassere dokumenter eller opplysninger uten at det er hjemlet i arkivloven med forskrifter eller etter særskilt samtykke fra Riksarkivaren. Dette gjelder også for opplysninger i fagsystem og spesialiserte saksbehandlingssystem. Forbudet mot kassasjon går foran bestemmelser om kassasjon i eller i medhold av andre lover. Personregister eller deler av personregister kan likevel slettes etter bestemmelsene i personopplysningsloven, helseregisterloven og etter bestemmelser i medhold av helseregisterloven §§ 7 og 8. Men slik sletting kan først gjøres etter at det er innhentet uttalelse fra Riksarkivaren[3].

 

På forespørsel fra Riksarkivaren plikter offentlige organ å gi opplysninger om arkivforholdene i organet, inklusive opplysninger om innhold i og håndtering av IT-systemene. Opplysningsplikten gjelder uavhengig av taushetsplikt fastsatt i lov eller i medhold av lov[4]. 

Offentlige organ plikter ifølge arkivforskriften § 1-1, første ledd å holde arkiv. Med "offentlige organ" menes statlig, fylkeskommunal og kommunal institusjon eller enhet.[5] Det følger videre av § 1-1 at arkivplikten innebærer et ansvar for å holde arkiv i samsvar med bestemmelsene i arkivforskriften. Intensjonen er at arkivet ikke bare skal dekke kortsiktige forvaltningsmessige behov, men også sikre langsiktige samfunnsmessige behov for å ta vare på viktig dokumentasjon. Arkivloven § 6 fastslår derfor at fylkeskommunale og kommunale institusjoner plikter å ha arkiv som er ordnet og innrettet slik at dokumentene er sikret som informasjonskilder for samtid og ettertid. [6] 

 

Fylkeskommunene og kommunene har ansvaret for at underliggende organer får nødvendige rettledninger, råd og instrukser for arkivarbeidet, i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av arkivloven, jf. arkivforskriften § 1-1. 

 

Plikten til å holde arkiv innebærer blant annet at kommunene og fylkeskommunene må ha forskriftsmessige arkivlokaler, at system for journalføring og arkivering samt lagringsmedier og lagringssystem oppfyller bestemte krav, og at arkivmateriale som er bevaringsverdig, det være seg elektronisk eller papirbasert, blir avlevert til et arkivdepot hvor det både skal være sikret for ettertiden, og, innen visse rammer, tilgjengelig for publikum. 

Kommune­loven § 23 legger det formelle ansvar for at arkiv­ordningen i kommunen eller fylkes­kommunen er tilfredsstillende på kommunens eller fylkeskommunens øverste organ, henholdsvis kommune­styret eller fylkestinget. Arkivforskriften opererer med et overordnet arkivansvar, og et operativt (daglig) arkivansvar hos offentlige organ.[7] I en kommune har administrasjonssjefen et overordnet arkivansvar for hele kommunen, overordnet alle dens organer. Det operative ansvaret er knyttet til en arkivtjeneste under ledelse av en arkivansvarlig. [8]

 

Når det arkivskapende organet avleverer eldre og avsluttet arkivmaterialet til arkivdepot, overtar arkivdepotet det operative (daglige) ansvaret for materialet. Depotansvaret vil alltid omfatte disse hovedoppgavene:

 

·         Å ivareta ansvaret for de eldre og avsluttede arkivene

·         Å etablere rutiner for å ivareta arkivforskriftens krav til arkivdepot, jf. Normalinstruks for arkivdepot i kommuner og fylkeskommuner

·         Å ha til rådighet de nødvendige lokaler, som må oppfylle arkivforskriftens bygningsmessige krav til såkalt spesialrom for arkiv

 

Depotordningen skal omfatte alle deler av den kommunale virksomheten og alle eldre og avsluttede arkiver. Også arkivdepot og den depotansvarlige er underlagt administrasjonssjefens overordnede arkivansvar. [9]

For elektronisk journalføring av saksdokumenterfølger det av arkivforskriften § 2-9 at journalføringen normalt skal foregå i et system som tilfredsstiller Noark-standarden, og som er godkjent av Riksarkivaren. For elektroniske saksdokumenter er kravet i arkivforskriften § 2-13, første ledd at det i tillegg til godkjent journalsystem, også skal benyttes lagringsmedium som er godkjent av Riksarkivaren. Av Riksarkivarens bestemmelser om arkiv følger det videre at de lagringsformatene som blir benyttet må sikre at de elektroniske dokumentene blir bevart i tilgjengelig form inntil den formelle avleveringen til arkivdepot har funnet sted. [10] 

 

Arkivstrukturen viser arkivets indre orden. Strukturen er bygd opp av arkivenheter. Hvis man ser hen til papirarkiver, kan man tenke seg at arkivenhetene her er arkivrom, arkivskap, hengemapper, omslag osv. Arkivstrukturen i Noark 5 er en logisk eller tenkt struktur, den forekommer ikke i virkeligheten, inne i systemet, slik den vises på illustrasjonen nedenfor. Men for oss er det enklest å forestille seg arkivstrukturen, og dermed tegne den, på denne måten.

Systemene som inneholder elektroniske dokumenter skal ha "funksjoner for" å lagre elektroniske saksdokumenter i ett eller flere av de dokumentformater som er fastsatt som godkjente arkivformater i kapittel VIII i Riksarkivarens bestemmelser om arkiv. [11] Kommuner og fylkeskommuner kan imidlertid gjøre unntak fra denne bestemmelsen dersom andre arkivformater inngår i et samlet opplegg som er godkjent av Riksarkivaren.[12]

 

Også system som ikke er rene Noark-system, f. eks. fagsystem og spesialiserte saksbehandlingssystem, skal i prinsippet ha journal- og arkivfunksjonalitet som tilfredsstiller Noark-standarden og er godkjent av Riksarkivaren. Hensikten er både at forvaltningen skal være sikret at elektroniske saksdokumenter er tilgjengelige også etter at saksbehandlingen er avsluttet, samt at man skal ha tillit til at dokumentene er uendret i den perioden de skal tas vare på.

 

Det er også helt sentralt å kunne bruke materialet etter at det er avlevert til arkivdepot, jf. arkivforskriften § 2-14. Kravet er at fagsystem og spesialiserte saksbehandlingssystem, skal være godt nok dokumenterte til at opplysningene "kan nyttast" også etter overføring til arkivdepot.[13] I den grad det inngår/produseres elektroniske saksdokument i systemet, fårarkivforskriften § 2-13 anvendelse. Dokumentlagringsformatet og de lagringsmedier som blir benyttet må da være godkjent av Riksarkivaren.[14] 

 

De største utfordringene når det gjelder arkivplikten i dag, er nettopp knyttet til opplysninger og dokumenter i fagsystem og spesialiserte saksbehandlingssystem som ikke er Noark-baserte. Mye av den tradisjonelle korrespondansen har blitt erstattet av elektroniske skjema på Internett, og av elektronisk nettbasert kommunikasjon. Dette håndteres ofte automatisk av et fagsystem, og går således utenom den tradisjonelle arkivtjenesten. 

Noark var opprinnelig en forkortelse for Norsk arkivsystem. Noark ble første gang utarbeidet som en kravspesifikasjon for elektroniske journalsystemer i statsforvaltningen i 1984. Deretter ble spesifikasjonen utviklet videre med nye versjoner i 1987 (Noark-2) og 1994 (Noark-3). Videreutviklingen i denne perioden omfattet dels modernisering i tråd med den teknologiske utviklingen, dels utvidelser i systemenes informasjonsinnhold og funksjonalitet.

 

I 1995 ble det utarbeidet en tilsvarende kravspesifikasjon for kommunal sektor; Koark (Kommunalt arkivsystem). Koark bygde på samme prinsipper som Noark, men hadde en del tillegg spesielt tilpasset kommunens behov, som f. eks. politisk saksbehandling.

 

Noark-4 kom i 1999, og førte Noark-standarden et langt skritt videre på flere områder. For det første var spesifikasjonene i Koark tatt inn i Noark-4, slik at Noark-4 faktisk erstattet både Koark og Noark-3. I tillegg spesifiserte Noark-4 et fullstendig elektronisk journal- og arkivsystem, integrert med e-post og generelle saksbehandlingssystemer. Dermed ble Noark-4 en felles spesifikasjon for elektronisk journalføring og arkivering både statlig og kommunal sektor.

 

Siste versjon av Noark-standarden, Noark 5, ble lansert 4. juli 2008. Noark-5 er nå gjeldende versjon av standarden.

  

Da arkivforskriften trådte i kraft 1. januar 1999, ble det obligatorisk for offentlig forvaltning å benytte et Noark-basert system, som Riksarkivaren har godkjent, for elektronisk journalføring[15]. Fra og med 1. oktober 2002 er det bestemt gjennom Riksarkivarens bestemmelser om arkiv, kapittel IX om elektronisk arkivering av saksdokumenter, at journalføring og arkivering av elektroniske saksdokumenter som hovedregel skal skje i et system som tilfredsstiller kravene i Noark-standarden og er godkjent av Riksarkivaren for dette formålet[16]. Dette gjelder enten man benytter et rent journal- og arkivsystem, eller om funksjoner for journalføring er integrert i et fagsystem, saksbehandlingssystem, beslutningsstøttesystem eller lignende.

 

Kort sagt: En kommune eller en fylkeskommune som fører elektronisk journal og/eller arkiverer saksdokumenter i elektronisk form, er pålagt å sørge for at journalføring og arkivering foregår i en Noark-basert løsning som Riksarkivaren har godkjent.

Noark 5 viderefører prinsippene fra Noark-4. I utformingen av Noark 5 er det lagt vekt på offentlige krav som stilles til elektronisk journalføring og arkivering. Det stilles tydelige krav til arkivstruktur, metadata og funksjonalitet, men ikke tekniske krav til hvordan dette faktisk skal løses i systemutviklingen. Noark-5 legger derfor til rette for at en rekke ulike løsninger kan tilfredsstille Riksarkivarens offentlige krav til produktet. For de områdene hvor det er nødvendig med mer presis angivelse av hvordan løsningen skal være, som f. eks. på områdene deponering, avlevering og migrering, er kravene i Noark 5 sterke. Obligatoriske metadata skal inngå i avleveringsuttrekket, og utrekket skal ha en definert struktur. Beskrivelse av rutiner eller hvordan forskjellige krav kan oppfylles, inngår ikke i standarden. Der det er nødvendig for forståelsen av kravene, er det likevel tatt inn en del innledende tekst foran kravtabellene og forklarende tekst i selve tabellene.

 

Noark 5 skal kunne brukes for å lage kravspesifikasjoner for alle typer arkivdanning, uavhengig av teknologisk løsning og type organ. Alle aktiviteter som skaper dokumenter som det er viktig å sørge for at oppbevares og gjenfinnes i autentisk form, skal i prinsippet inngå i en Noark 5-basert løsning for arkivdanning. Dette er helt uavhengig av om dokumentene inngår i tradisjonell saksbehandling, hvor mange år de skal oppbevares eller om de skal avleveres til depotarkiv.

 

Når en kommune eller en statlig etat skal gå til anskaffelse av en Noark 5-basert løsning, er det derfor nødvendig at bestillere av arkivløsningen selv tenker gjennom og stiller krav til leverandører ut fra de behov organet har for hensiktsmessig arkivdanning.

Noark 5 erstatter Noark-4, men er bakoverkompatibel med Noark 4 i den betydningen at det skal være mulig å migrere arkiver fra systemer basert på den eldre standarden til den nye. Dette er det tatt hensyn til både når det gjelder oppbygningen av arkivstrukturen og metadataene som defineres.

 

Ved nyutvikling av system eller funksjonalitet for journalføring og arkivering skal utviklingen baseres på Noark 5, ikke på Noark-4. For fagsystem og andre system hvor det er behov for å etablere en avgrenset, rendyrket journal- og arkivfunksjonalitet, skal kjernekravene i Noark 5 være oppfylt. For de tilfeller der en Noark-4-leverandør ønsker å ”løse opp” systemet i forhold til de krav som stilles i Noark-4, skal det nye systemet / den nye versjonen av systemet som et minimum tilfredsstille kjernekravene i Noark 5.

 

Alle journal- og arkivsystem som brukes i forvaltningen, skal som en hovedregel tilfredsstille Noark-kravene og være godkjent av Riksarkivaren. Alle Noark 5-baserte løsninger skal derfor godkjennes av Riksarkivaren før de kan tas i bruk.

Godkjente løsninger vil fortløpende bli publisert på Arkivverkets nettsider. Egne metoder og prosesser for godkjenning av løsninger er under utvikling.

 

Forvaltningen vil ikke bli pålagt å gå over fra Noark-4-baserte til Noark 5-baserte system fra en bestemt dato. Riksarkivarens holdning er at forvaltningen til enhver tid må velge de innretninger for journalføring og arkivering som, innenfor arkivlovens rammer, er mest tjenlig for organet. I dette ligger at for visse forvaltnings- eller saksområder kan det fortsatt være hensiktsmessig med papirbasert journal og arkiv, mens andre har behov for å benytte fagsystem med funksjonalitet

basert på kjernekravene i Noark 5.

I sitt arbeid med Noark-standarden har Riksarkivaren i alle år hatt som mål å spesifisere en løsning som tilfredsstiller mange forskjellige krav fra ulike lov- og regelverk. Ved bruk av en Noark-basert løsning som Riksarkivaren har godkjent, har kommunen/fylkeskommunen lagt til rette for en dokument- og arkivhåndtering som tilfredsstiller kravene i offentlighetsloven, forvaltningsloven og personopplysningsloven i tillegg til arkivloven. De Noark-løsningene som Riksarkivaren har godkjent, ivaretar de kravene som stilles til journalføring i offentlighetsloven og arkivloven. En godkjent Noark-løsning vil kunne produsere en offentlig journal samt arkivere offentlige versjoner av et saksdokument, og i tillegg vil den i prinsippet tilfredsstille alle arkivfaglige krav som stilles i arkivloven med forskrifter, så som krav til periodeinndeling, kassasjon/bevaring og avlevering. 

 

Noark 5 er en konseptuell standard som ikke kravsetter et komplett system, og som bare inneholder funksjonelle krav, ikke tekniske krav. Standarden er spesifisert fra kjernen og ut og er delt i tre lag, som til sammen utgjør det samlede kravsettet. Illustrasjonen over viser oppdelingen .

Noark-standarden er fleksibel med hensyn til saksbehandling og arkivdanning, og Noark 5 er mer fleksibel enn foregående versjoner av standarden når det gjelder utforming av løsningen. Ikke alle system vil tilfredsstille alle krav, selv om systemet er godkjent av Riksarkivaren. I tillegg er det fullt mulig å etablere rutiner og prosedyrer som bryter med lov- og regelverk selv om systemene i seg selv er gode nok.

 

Det er derfor svært viktig at en kommune som skal ta i bruk system som skal håndtere saksdokumenter, bruker tid og ressurser på en foranalyse. Foranalysen skal gi grunnlaget for egen, komplett kravspesifikasjon samt konfigurering og oppsett av ønsket løsning i kommunen. Det er også viktig å sette av tid til å teste at løsningen faktisk tilfredsstiller de spesifiserte kravene.

---