Av Sigrid Hynne og Marte Bjørnelv, KomRev Trøndelag IKS.

KomRev Trøndelag IKS har gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjekter om barnevern i fem nordtrønderske kommuner. Fire av kommunene er mellomstore kommuner med 13 000-21 000 innbyggere (Levanger, Steinkjer, Verdal og Stjørdal). I tillegg har vi hatt gjennomgang i Frosta, som er en liten kommune med om lag 2500 innbyggere. I prosjektene har vi kombinert ulike metoder for datainnhenting og bearbeiding: Intervjuer, spørreundersøkelse til ansatte og samarbeidspartnere, regnskapsanalyse, dokumentanalyse og statikkanalyse. Prosjektene har hatt noe ulike vinkling, men felles for dem alle er at analyse av statistikk har utgjort en stor del av metoden. Formålet med denne artikkelen er å komme med en del erfaringstips knyttet til sammenlikningsanalyse og tolkning av barnevernsstatistikk, illustrert med enkelte resultater fra rapportene våre. ¹⁾

Hva finnes av statistikk om det kommunale barnevernet?
Figuren nedenfor illustrer saksgangen i barnevernet, og på hvilke områder vi finner statistikk om den kommunale barneverntjenesten. 

Hvem melder bekymring til barnevernet?
Den kommunale barneverntjenesten tar imot bekymringsmeldinger. Hver kommune rapporterer om utviklingen til Fylkesmannen, men antall bekymringsmeldinger er ikke en del av den offisielle KOSTRA-statistikken til SSB. Vi har registeret noe ulik praksis i kommunene når det gjelder hva som registreres som ny bekymringsmelding. Det én kommune registrerer som ny melding, kan en annen regne som opplysning i en pågående undersøkelsessak. Antall bekymringsmeldinger per år er derfor foreløpig ikke en fullgod indikator for å sammenlikne mellom kommuner.

I alle prosjektene hentet vi informasjon fra barnevernets fagsystem for å undersøke hvem som melder bekymring til barneverntjenesten. Vi har sammenliknet kommunene opp mot tall for hele landet, som er å finne på SSBs nettsider (fagstatistikk under tema barn og unge, ikke i KOSTRA). I likhet med landet for øvrig kom det i alle ”våre” kommuner andelsmessig få bekymringsmeldinger fra barnehage og helsestasjon. Tilbakemeldingen fra barnevernlederne er at meldingene oftest kommer når barnet nærmer seg ungdomskolealder, og at barneverntjenesten generelt har utfordringer med å komme inn på et tidlig stadium. Tall for hele landet viser videre at foreldrene andelsmessig er den største ”melderen” til barneverntjenesten, og dette var også tilfelle i de kommunene vi har undersøkt.

Vi fant også en del forskjeller mellom kommunene i hvilken grad ulike grupper/instanser melder bekymring til barneverntjenesten. Slike forskjeller kan gjenspeile ulike behov for barneverntjenester i kommunene, men kan også henge sammen med barneverntjenestens samarbeid med andre deler av hjelpeapparatet og dets rutiner for når man skal melde bekymring. I Levanger kommune, som har sykehus med psykiatrisk avdeling, kom det relativt mange meldinger fra lege og sykehus. I Frosta kommune kom det andelsmessig mange meldinger fra foreldre. Dette samsvarte med informasjon fra intervjuer, om at hjelpeapparatet i denne kommunen i mange tilfeller oppfordret foreldrene selv til å ta kontakt med barneverntjenesten. Politiet er også en betydelig melder til barneverntjenesten, og i enkelte av ”våre” kommuner var det stor økning i meldingene fra politiet i 2007 og 2008. Dette er ikke nødvendigvis et uttrykk for mer ungdomskriminalitet, men kan også ha sammenheng med politiets rutiner for når barneverntjenesten skal kontaktes.

Er KOSTRA-statistikken pålitelig?
Det finnes mye statstikk om barneverntjenesten i SSBs KOSTRA-statistikk. De mest vanlige brukte nøkkelindikatorene er: Andelen barn med undersøkelse, andelen barn med tiltak og netto driftsutgifter i forhold til barnebefolkningen. Ved at nevneren er barnebefolkningen (innbyggertallet 0-17 år), og ikke innbyggertallet totalt, blir det korrigert for ulikheter i aldersammensetningen mellom kommuner.

Som ellers med KOSTRA-statistikk, vil det være en viss risiko for at ulik praksis i hvordan kommuner kategoriserer og rapporterer inn data, påvirker kvaliteten på tallene. Dette gjelder spesielt nøkkeltall basert på tjenestedata. At det finnes feilkilder er imidlertid ikke et godt argument for å unnlate å bruke informasjon fra KOSTRA. Vi har forutsatt at gjennomsnittstallene for ulike grupper av kommuner (kommunegrupper, fylkesgjennomsnitt og landsgjennomsnitt) gir et tilstrekkelig realistisk bilde ved at vi kan forvente at noe ulik praksis i rapporteringen mellom kommuner i gjennomsnitt vil utligne hverandre. Samtidig har vi sjekket at det er konsistens i KOSTRA-tallene for kommunene vi har revidert, både fra år til år og mellom ulike indikatorer. Vi har blant annet undersøkt om det er samsvar mellom undersøkelsessaker som har ført til tiltak og utviklingen i antall barn med tiltak det enkelte år. Videre har ledelsen i barneverntjenestene blitt bedt om å vurdere om tallene i KOSTRA gir et realistisk bilde av utviklingen. Vårt hovedinntrykk er at kvaliteten på tallene jevnt over er god, men det er en del forhold en bør være ”obs på” i tolkningen av enkelte indikatorer.  

Undersøkelser og andelen som fører til tiltak
På landsbasis ligger andelen undersøkelser som fører til tiltak i barneverntjenesten på ca. 50 prosent. Det er interessant dersom en kommune avviker voldsomt fra dette tallet over tid. For denne indikatoren vil det for små og mellomstore kommuner være mest hensiktmessig å se på gjennomsnittlig andel over flere år. Store hopp fra år til år kan ha sammenheng med når meldinger har blitt registrert og behandlingstiden i barnevernssaker det enkelte år.

Indikatoren kan også antyde noe om det kommunale barnevernets terskel for å sette inn tiltak; i alle fall kan den underbygge annen informasjon som peker i den retning. Men høy eller lav andel kan også skyldes andre forhold. De fleste barneverntiltak som settes inn det enkelte år er såkalte hjelpetiltak, og er basert på foreldrenes samtykke. En lav andel undersøkelser som fører til tiltak, kan dermed være knyttet til at en stor andel av foreldrene ikke ønsker anbefalte hjelpetiltak fra barneverntjenesten. Indikatoren kan også ha sammenheng med alvorlighetsgraden i meldingene. Det er rimelig å forvente at høy alvorlighetsgrad fører til at det andelsmessig blir satt inn flere tiltak.

Andelen barn med tiltak per innbygger 0-17 år er en hyppig brukt indikator for å si noe om omfang av barneverntjenester i en kommune. Andelen barn med tiltak i barnevernet varierer mye mellom kommunene. For kommuner med innbyggertall over 10 000 er spredningen fra 2,2 til 6,2 prosent av barnebefolkningen, og for mindre kommuner er spredningen enda større. For en enkeltkommune er det dermed ”ikke unormalt” å ligge et stykke fra gjennomsnittet. I tolkningen av denne indikatoren er det derfor ikke bare nyttig å sammenlikne den enkelte kommune opp mot ulike gjennomsnitt, men også se på spredningen i tallene mellom kommuner.

I KOSTRA-statistikken opereres det med fire hovedinndelinger av tiltak. Der skilles det mellom omsorgstiltak og hjelpetiltak, og mellom tiltak innenfor og utenfor opprinnelig familie. Alle omsorgstiltak er basert på vedtak om omsorgsplassering i Fylkesnemnda. Hjelpetiltak, som er basert på foreldrenes samtykke, kan også innebære at barna i perioder bor i fosterhjem eller på institusjon. Vi har dermed en del hjelpetiltak som kategoriseres som tiltak utenfor opprinnelig familie. Ved å ta utgangspunkt i grunnlagsdata i KOSTRA, har vi i tabellen under regnet ut andelen barn med ulike type tiltak i barnevernet. 

Vi ser av tabellen at det er forskjeller mellom enkeltkommunene vi har analysert. Tallene indikerer at Levanger og Steinkjer har flere av de tyngre barnevernssakene enn Stjørdal og Verdal, ved at de har en høyere andel barn med omsorgstiltak og med tiltak utenfor opprinnelig familie. Dette samsvarte også med informasjon fra spørreundersøkelser og intervjuer: Ansatte i barneverntjenesten i Levanger og Steinkjer hadde større opplevelse av negativt arbeidspress, de hadde andelsmessig flere barn som ble plassert akutt og flertallet av de ansatte mente at alvorlighetsgraden i bekymringsmeldingene hadde økt de 2 siste årene. Disse kommunene hadde også relativt høyt utgiftsnivå ift. barnebefolkningen, og det var mer vanlig at utgifter til fosterhjemsplasseringer kom over den kommunale egenandelssatsen. 

Andelen barn med hjelpetiltak varierer også, og her er det betydelige forskjeller mellom ulike kommunegrupper og fylkesgjennomsnitt. Hvordan den enkelte kommune organiserer det forebyggende arbeidet til barn og unge er en viktig faktor i tolkningen av denne indikatoren. Organisering av de ulike tjenestene i kommunen har innvirkning på hvilke type saker som defineres under barnevernets arbeid og ikke. Er det andre deler av hjelpeapparatet som fanger opp saker som ellers hadde blitt kategorisert som hjelpetiltak i barneverntjenesten? Har for eksempel kommunen utvidet/forsterket helsestasjon? Her kan det være nyttig å sammenlikne de totale utgiftene til både barnevern og helsestasjon med andre kommuner. En annen faktor vi også her må ta hensyn til, er at alle hjelpetiltak er basert på foreldrenes samtykke.

Endringer i tiltaksbruken over tid
I SSBs fagstatistikk for barn og unge, finnes oversikt over bruken av ulike tiltak i barneverntjenesten for landet samlet. Vi har tatt ut informasjon fra fagsystemet til barneverntjenesten i kommunene vi har revidert, og sammenliknet kommunene med hverandre og mot landet samlet. Alle ”våre” kommuner har de siste årene økt bruken av råd, veiledning og deltakelse i ansvarsgrupper som tiltak i barnevernet. Samtidig er det en tendens til at bruken av støttebaserte tiltak i barnevernet har gått ned (økonomisk støtte, støttekontakt og barnehage). Alle barnevernlederne mente at slike tiltak alltid bør kombineres med endringsbaserte tiltak der familien får råd og veiledning. Når det gjelder tolkningen av bruken av ulike typer tiltak, må det også her tas hensyn til hvordan det forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge i kommunen er organisert. Blir for eksempel økonomisk støtte i stedet belastet sosialhjelpsbudsjettet? Har kommunen gratis åpen barnehage?

Registreringen av ulike typer tiltak har de siste tre årene blitt bedre, men fortsatt er restkategorien ”annet” mye i bruk.  Mulige feilkilder i dataregistrering legger også her begrensninger om hvor langt man kan gå i tolkningen av ulikheter mellom kommuner.

Utgifter
Når det gjelder utgiftsnivå er spredningen mellom kommunene svært stor. For kommuner med innbyggertall på over 10 000 er det en variasjon i utgiftene fra ca. 2500 kroner per innbygger 0-17 år til i overkant av 7000 kroner per innbygger 0-17 år. Også for denne indikatoren vil det være nyttig å ikke bare vurdere hvordan kommunen ligger i forhold til ulike gjennomsnitt, men også vurdere i forhold til spredningen i tallene mellom kommuner.

I tolkningen av utgiftsbildet bør en være oppmerksom på at interkommunale samarbeidsløsninger kan påvirke bruttoutgifter i KOSTRA. For barnevernssamarbeid organisert etter vertskommunemodellen, blir brutto driftsutgifter ført i vertskommunen, mens deltakerkommunene overfører sin andel av utgiftene til vertskommunen. Høye brutto driftsutgifter per barn i vertskommunen, er dermed ikke nødvendigvis utrykk for at tiltaksbruken i kommunen er dyr. 

Fordelingen mellom utgifter til saksbehandling (funksjon 244) og barneverntiltak innenfor opprinnelig familie (funksjon 251) må tolkes med varsomhet. Kjøper kommunen inn tjenester fra Bufetat ²⁾ til tiltak innenfor opprinnelig familie, blir dette ført på regnskapsfunksjon 251. Dersom kommunen i stedet bruker egne ansatte til å gi råd og veiledning til familien, blir disse lønnsutgiftene vanligvis ført på 244. Lave utgifter til barneverntiltak innenfor opprinnelig familie, gjenspeiler derfor ikke nødvendigvis at kommunen bruker mindre ressurser på tiltak innenfor familien enn andre kommuner. Et annet moment i tolkningen av ressursbruken til tiltak innenfor opprinnelig familie, er å se nærmere på bruken av ulike tiltak. Opphold på sentre for foreldre og barn er et omfattende og kostbart hjelpetiltak, og kan utgjøre en stor andel av kommunens totale utgifter til tiltak innenfor opprinnelig familie. I en av våre kommuner var det nettopp opphold på sentre for foreldre og barn som var hovedforklaringen på utgiftsøkningen, men disse tiltakene gjaldt svært få familier.  

Det eksisterer ulike kommunale egenandelssatser for ulik tiltak i barneverntjenesten. For kjøp av tjenester fra Bufetat blir kommunen belastet opp til egenandelssatsen. Videre kan kommunen søke om refusjon fra Bufetat dersom de kan dokumentere høyere utgifter enn den kommunale egenandelen, som blant annet gjelder utgifter til fosterhjemsplasseringer. Her har vi registeret store forskjeller mellom de kommunene vi har revidert, der enkelt kommuner ofte søker om refusjon, mens andre sjelden eller aldri kommer over egenandelsatsene for fosterhjemsplassering. Antagelig henger dette sammen med alvorlighetsgraden i sakene, men vi antar også at det skyldes noe ulik kultur og praksis for fosterhjemsgodgjøring mellom kommunene. 

Hvilke kommuner er sammenliknbare?
I våre gjennomganger av barneverntjenesten i fem kommuner har vi systematisk sammenliknet kommunene seg imellom og opp mot ulike gjennomsnitt, blant annet gjennomsnittet for Nord-Trøndelag og landsgjennomsnittet utenom Oslo. Videre har vi også tatt med kommunegruppen til hver enkelt kommune. SSBs gruppering er basert på tre kjennetegn/dimensjoner ved kommunene: Folkemengde, bundne kostnader per innbygger, og frie disponible inntekter per innbygger. Selv om de to siste dimensjonene egentlig ikke er direkte relevant for barnevern, har vi likevel brukt disse kommunegruppene fordi de gir en grei sammenlikning med kommuner med omtrent samme befolkningsstørrelse. Samtidig har vi tatt med enkeltkommuner, enten fra samme kommunegruppe eller nabokommuner av samme størrelse.

I Levanger kommune var en stor andel av barnevernssakene knyttet til at kommunen har flyktningemottak med forsterket avdeling og avdeling for enslige mindreårige. Her sammenliknet vi kommunen opp mot ei gruppe på 8 andre kommuner som hadde en av disse spesialavdelingene på mottak. Kommunene var imidlertid svært ulike på andre områder, blant annet befolkningsstørrelse. Mens slike spesielle forhold kan gi store utslag på barnevernsstatistikken i små kommuner, påvirker det ikke totalbildet i barnevernet i like stor grad i større kommuner. 

Å bruke sammenlikningskommuner som kilde til revisjonskriterier
Veilederen i forvaltningsrevisjon åpner for at vi kan bruke såkalt benchmarking (målestokkanalyse) som kilder til kriterier. Det står videre i veilederen (side 75-76) at: ”Kriterier kan utledes fra sammenliknbare kommuners eller virksomheters praksis når de er aksepterte forbilder, representerer beste praksis eller gjenspeiler en foretrukket praksis på det aktuelle området. Dette må begrunnes godt og gjøres på en systematisk og tydelig måte ettersom denne typen kriterier i større grad kan bli gjenstand for diskusjon. I noen situasjoner kan de oppfattes som ikke å ha samme åpenbare tyngde som de foregående (lover og regler, vår merknad)”.

Vi ønsker å utfordre veilederen i forvaltningsrevisjon på to punkter. 

For det første tolker vi veilederen slik at tjenesteomfanget og tjenestetilbudet kan sammenliknes opp mot andre kommuner eller grupper av kommuner når disse utgjør et normativt mål.  Vår erfaring er at det er svært problematisk å komme fram til grupper av kommuner eller enkeltkommuner som representerer en foretrukket praksis på barnevernområdet. Vi har brukt sammenlikningsanalyse opp mot andre kommuner som kilde til revisjonskriterier i våre rapporter, men har ikke tolket sammenlikningskommunene som noe den reviderte kommunen bør nærme seg. Likevel har sammenlikningsanalysen gitt grunnlag for å foreta vurderinger av forvaltningsrevisjonsobjektet – og til å komme med anbefalinger.

Utledning av revisjonskriterier kan også bygge på samfunnsvitenskaplig metode
For det andre opplever vi at veilederen gjennom sitt perspektiv på revisjonskriterier, i stor grad oppfordrer til prosjekt av typen ”regeletterlevelsesprosjekt”. Vi mener at i en rekke prosjekt, ut fra prosjektets tema og problemstillinger, må revisjonskriteriene bygge på samfunnsvitenskaplig metode framfor juridisk metode - og at dette slett ikke er en nest-beste-løsning. Risikoen ved å tolke utledning av revisjonskriterier for snevert, er at dette begrenser hvilke spørsmål vi kan bistå kommunepolitikerne å finne svar på. Dette er et tema som bør diskuteres ved en eventuell revidering av veilederen.

Tilbake til innholdssiden | Kommunerevisoren, Nr. 6, 2009, 64. Årg.